Presidenzialismo? No, grazie

PER L’ANPI IL “MODELLO ITALIANO” RESTA ANCORA IL MIGLIORE

di Rosamaria Alibrandi

Martedì 24 ottobre, presso il Salone delle Bandiere della Casa Comunale, ha avuto luogo l’incontro, organizzato dall’ANPI di Messina e introdotto dal Presidente provinciale Pippo Martino, su “Lo spettro del presidenzialismo”, che ha visto protagonista il noto costituzionalista Michele Ainis, nato e formatosi a Messina, già ordinario di Diritto Pubblico, membro della “Autorità garante della concorrenza e del mercato”, chiamato dall’ANPI messinese a trattare una tematica di estrema attualità, concernente un’ipotesi di sostanziale mutamento dell’attuale assetto costituzionale italiano.

Il percorso politico e divulgativo svolto dal Comitato Provinciale ANPI, da sempre baluardo della nostra Costituzione, si arricchisce così di un nuovo tassello culturale teso a valorizzare ulteriormente gli spazi di confronto fortemente voluti dal presidio della città dello Stretto. In questi ultimi mesi, difatti, per prendere parte attiva al confronto politico attualmente in corso a livello nazionale, si è già offerta, in aprile, una analoga occasione di riflessione e di dibattito mediante l’incontro con Gaetano Silvestri, Presidente Emerito della Corte Costituzionale, sul tema “Regionalismo differenziato e principio di uguaglianza”.

Questa tensione civile alla corretta informazione dei cittadini è stata sottolineata nel comunicato stampa relativo all’evento da Giuseppe Martino, il quale ha messo in luce come una riforma che veda l’elezione diretta del Presidente della Repubblica – o del Consiglio -, che si vorrebbe realizzare purché si elegga un “capo”, ovvero un punto di riferimento al quale molti, in questa fase storica di distacco dalla politica, anelano, potrebbe essere causa di pericolose derive “in un Paese come il nostro privo di forti contropoteri e che, a seguito della riforma, perderebbe l’unico organo di garanzia politica attualmente operante: il Presidente della Repubblica garante verrebbe travolto dal Presidente governante”.

Il timore avvertito dalla Associazione Partigiani, che lo “spettro” del presidenzialismo che si aggira nel nostro Paese abbia forti possibilità di materializzarsi, trova consonanze nel pensiero di Michele Ainis. Lo scorso 19 ottobre il costituzionalista, che peraltro da anni paventa un “presidenzialismo di fatto benché mai trasposto in norma scritta” (Demofollia. La repubblica dei paradossi, La Nave di Teseo, 2019), in un articolo apparso su Repubblica, L’Italia della capocrazia, ha dichiarato che, nel silenzio del nostro Parlamento decide tutto il governo, e siamo già di fronte a una riforma di fatto. “Il presidenzialismo c’è, ma non si vede; il Parlamento si vede, ma non c’è”, scrive Ainis. “Succede in Italia, dove stipendiamo un Parlamento che non parla, a dispetto del suo nome di battesimo. Che non propone e non dispone, dopo l’ultimo diktat dell’esecutivo: nessun emendamento alla legge di bilancio. Divieto assoluto per gli onorevoli signori della maggioranza, guai a chi sgarra”.

La brillante ed esaustiva conferenza è stata introdotta dallo storico Federico Martino, Presidente Onorario dell’Associazione Nazionale Partigiani d’Italia, il quale ha ricordato che la nostra Carta Costituzionale prevede, e quindi ammette, interventi di revisione, ma appare chiaro dal testo che i padri costituenti usarono a ragion veduta il termine “revisione”, ben diverso dal termine “manomissione”: se si toccasse un ganglio centrale del nostro meccanismo costituzionale, quale è la forma di governo – e poco importa se si tratti di istituire un presidenzialismo o un premierato forte – si tratterebbe non di semplici adeguamenti ai tempi, ma di trasformazioni radicali, quindi di operazioni eversive. Allo stesso tempo, osserva Federico Martino, non ci si può fermare nella mera difesa dell’esistente, perché pur contrapponendoci alla trasformazione surrettizia della Costituzione che si vuol far passare per revisione, non si può più prescindere da una corale riflessione sulla profondissima crisi strutturale della democrazia rappresentativa nella quale siamo immersi. Le recentissime votazioni per le elezioni suppletive del Senato al fine di assegnare il seggio rimasto vacante dopo la morte del Cavaliere, svoltesi a Monza, hanno avuto come vero vincitore l’astensionismo, che ha toccato livelli mai raggiunti: tanto che la stampa ha parlato di elezioni fantasma, e di picco storico dell’astensionismo elettorale nell’Italia repubblicana. Ha votato il 19,23% degli aventi diritto. Si è astenuto l’80,77%. In buona sostanza, se l’astensionismo raggiunge livelli cosi alti e, anziché ragionare, anzitutto, su nuove leggi elettorali, si afferma che questo fenomeno già evidente in sistemi diversi dal nostro sarebbe il frutto della democrazia matura, forse la nostra democrazia è ormai così matura da essere marcia. E se marcisce la democrazia – afferma Martino -, se tutto viene delegato, ci si avvia inevitabilmente verso una concentrazione del potere nelle mani di una oligarchia, o, peggio, di un solo uomo al comando, con conseguenze sulle quali è necessario riflettere.

La diffusissima sensazione di crisi ha radici reali. Analizzando temi costituzionali e politici, come quello del cambiamento della forma di governo, bisogna anzitutto premettere che il sistema presidenziale si distingue da quello parlamentare non per l’assenza di organi fondamentali dello Stato quali Presidente e Parlamento, ma con riguardo alla assegnazione del potere in capo a tali organi, alla modalità dello svolgimento delle elezioni, alla richiesta dei requisiti per essere eletti, alla durata della carica, al numero di mandati. Tutti elementi che confermano come la democrazia debba essere cauta nella scelta dei capi.

Michele Ainis ha ricordato come si tratti di una grande riforma annunciata, e fin qui mai applicata. Capirne la genesi richiede una premessa non schierata, laica; invece, quando entrano in campo le riforme costituzionali, il dibattito si riconduce subito a due schieramenti, le cui opposte ideologie fanno perdere di vista la necessità di distinguere le peculiarità, ma anche di evidenziare le affinità, delle diverse forme di governo.

I modelli ai quali facciamo riferimento sono solitamente tre.

Anzitutto, il sistema americano, che vede una rigida separazione tra il potere del Presidente – che è anche il capo dell’esecutivo, e deve la sua forte legittimazione alla elezione diretta da parte dei cittadini -, e quello legislativo esercitato dal Congresso, composto dalla Camera dei Rappresentanti e dal Senato. Il sistema funziona grazie al sistema dei pesi e contrappesi (checks and balances), nel senso che tra i vari organi avviene un’interazione: il Presidente ha il potere di veto sulle leggi approvate dal Congresso, mentre al Congresso, oltre al potere di controllo dell’azione presidenziale, spetta l’approvazione del bilancio, che può influenzare la distribuzione dei fondi. Il Presidente non può essere rimosso dal Congresso se non in caso di impeachment ma, a sua volta, non può sciogliere il Congresso. Il potere giudiziario è assegnato alla Corte Suprema, composta da nove giudici in carica a vita.

Il sistema, apparentemente molto stabile, presenta alcune fragilità. Le elezioni non avvengono simultaneamente. La Camera dei Rappresentanti dura in carica due anni, e sono previste le elezioni di metà mandato (Midterm Elections) mediante le quali i cittadini statunitensi sono chiamati a rinnovare in toto sia la Camera eletta due anni prima contestualmente al Presidente (che dura in carica quattro anni), che un terzo del Senato. Queste votazioni, qualora mutassero le maggioranze e si verificasse la presenza nel Congresso di uno schieramento politico opposto a quello presidenziale, creerebbero un indebolimento dell’esecutivo. Il presidenzialismo americano è un modello unico e difficilmente riproducibile in altri sistemi.

La variante francese vede il potere esecutivo condiviso dal Presidente della Repubblica eletto direttamente dal popolo e dal Primo Ministro, nominato dal Presidente sulla base del risultato elettorale. Pur se nato col nome di battesimo di “semipresidenzialismo”, in realtà è un presidenzialismo forte che riconduce al Presidente poteri esclusivi come il diritto di sciogliere l’Assemblea, e il ricorso al referendum, che si traduce in un appello diretto al popolo.

In Israele, terzo modello preso in considerazione, le modifiche della forma di governo introdotte nel 1992 previdero l’elezione diretta del Capo del governo, successivamente abolita nel 2001. Difatti nel ’92, Yitzhak Rabin (assassinato nel 1995), il quale, pur provenendo dagli alti ranghi militari, credeva nella coesistenza pacifica, era riuscito a trasformare Israele nella prima democrazia che eleggeva direttamente il capo del governo con un sistema “superproporzionale”, tratto costitutivo che serviva a garantire l’evoluzione politica di uno Stato in formazione. Ne scaturì un multipartitismo estremo, e la riforma adottata nel 1992 e applicata in occasione delle elezioni politiche del 1996, del 1999 e del 2001, davvero singolare, creò una forma speciale di presidenzialismo. Per Giovanni Sartori, che ha diffusamente trattato di premierato, ovvero del “sistema parlamentare nel quale il potere esecutivo sovrasta il potere legislativo e nel quale il primo ministro comanda i suoi ministri”, il premierato elettivo è stato sperimentato soltanto proprio in Israele, e l’esperimento è stato cancellato dopo tre prove tutte disastrose. Si trattò comunque di un sistema parlamentare, nato dall’intento dei riformatori di porre un freno all’instabilità dei governi parlamentari israeliani, rafforzando la figura del Primo Ministro mediante la sua elezione diretta, e simultanea rispetto a quella del Parlamento, e la identica durata in carica per entrambi (4 anni). Nello Stato di Israele che, dal punto di vista della forma di governo, è una Repubblica parlamentare, l’elezione diretta del Capo del governo è stata abolita dalla «Legge Fondamentale di Israele – Il Governo», adottata nel marzo del 2001, che conserva il potere del Primo Ministro di indire elezioni politiche e introduce la sfiducia costruttiva: nella tipologia odierna di questo tipo di premierato si ritrovano caratteristiche della forma parlamentare (la fiducia al Primo Ministro e il potere di scioglimento del Parlamento da parte di questi) e della forma presidenziale (l’elezione diretta del capo dell’esecutivo e una sua forte partecipazione all’esercizio dei poteri di emergenza).

Dopo questa colta disamina internazionale dei sistemi di governo più significativi, Ainis ha ricordato che in Italia si è sperimentata l’elezione diretta dei sindaci, che cambiò il costume politico, introdotta (e preceduta dalla legge regionale siciliana n. 7 del 26 agosto 1992) dalla la legge 25 marzo 1993, n. 81, seguita dalla riforma attuata con la legge costituzionale n. 1/1999, che ha reso il Presidente della giunta regionale, eletto a suffragio universale e diretto, l’organo centrale del governo della regione, riforma piaciuta agli italiani, pur se si è verificato un prosciugamento del ruolo delle assemblee rappresentative, effetto che andrebbe bilanciato.

Osservato in modo obiettivo, il presidenzialismo ha pregi e difetti; sulla base di una vasta letteratura specifica i pregi fondamentali sono sette:

• La stabilità (né crisi di governo né governi in crisi);
• l’efficienza, in particolare rispetto ai progetti nel lungo periodo;
• la sovranità, considerato che la Costituzione prevede che la sovranità appartiene al popolo, e le più elevate cariche pubbliche dovrebbero derivare dal popolo, che voterebbe due volte eleggendo Parlamento e Presidente, raddoppiando così il tasso di democrazia;
• le garanzie, che derivano dalla separazione dei poteri dei due organi elettivi e dalla loro contrapposizione;
• i controlli, che sarebbero più efficaci perché resterebbero separate l’origine e la sopravvivenza di Governo e Parlamento;
• la responsabilità – essenza della democrazia -;
• la modernità. Quasi tutte le nuove democrazie sono presidenziali: sembra che sul presidenzialismo soffi il vento della storia.

Di contro, ciascuna di queste “virtù” potrebbe convertirsi in “vizio”. Se la stabilità fosse l’unico valore, ne conseguirebbe che anche un dittatore di lungo corso potrebbe dirsi “valoroso”. In realtà, il tratto saliente del presidenzialismo si traduce nella rigidità del sistema, che potrebbe inasprire i conflitti, mentre la prima virtù di un buon sistema di governo dovrebbe essere la flessibilità.

Infine, conclude Ainis, se si introduce il presidenzialismo non si torna più indietro, è per sempre. Il problema più grande, sottolinea ancora, mentre si discute di sistema presidenziale o di sistema elettorale, o se esista un sistema elettorale in grado di fornire un rendimento più elevato di un altro, è la spaventosa disaffezione alle urne. Tutti i sistemi hanno pregi e difetti. La scelta di uno piuttosto che un altro deve essere valutata in relazione a numerose variabili. Le regole elettorali sono solo uno degli anelli di quella complessa catena che è il sistema politico-istituzionale, profondamente in crisi dal momento che l’astensionismo è in costante crescita. Proprio questo è il dato più preoccupante nel nostro Paese, una partecipazione popolare che non è mai stata cosi in ribasso.

Alla lucida esposizione del costituzionalista sono seguiti una serie di interventi da parte del numeroso e attento pubblico in sala.

Con le conclusioni finali, Michele Ainis ha ribadito che una costituzione non nasce dallo scrittoio dello scienziato politico, ma dai tragici tornanti della storia.

Se ogni nuova generazione, pur avendo la facoltà di riscrivere le regole del gioco, propende a conservarle, non è perché attribuisca alla generazione costituente un immarcescibile merito storico, ma perché imprimere un cambiamento profondo alle regole del gioco è privilegio che gli uomini acquisiscono a ridosso di grandi tragedie, tragedie che affratellano, come avvenne per i perseguitati dal regime fascista. Un dramma simile non si è più verificato nella nostra recente storia; di certo, comunque, il nostro sistema si è progressivamente modificato e siamo giunti alla eclissi delle assemblee legislative, anche a causa di leggi elettorali sbagliate che hanno diffuso un senso di impotenza, di assoluta frustrazione rispetto alla possibilità di contribuire al cambiamento del sistema.

Cosa è rimasto della coscienza civile dei cittadini? Immersi in una notte profonda, senza prospettiva di luce, preferiamo svicolare e demandare a pochissimi decisioni che ci riguardano tutti. Le previsioni su cosa accadrà non sono fauste, né è dato di sperare in un cambiamento con risultati positivi, e, per cogliere la suggestione finale di Michele Ainis, che ha ripetutamente citato Aristotele, occorrerebbe ricordare che se si cambia una costituzione, il cambiamento deve risolversi in un miglioramento rilevante, perché, se è esiguo, il danno sarà maggiore del vantaggio che si intendeva procurare.